Davčna politika po meri podjetnikov

Informacije iz prve roke

Božena Macarol vodi skupino, ki je za vlado pripravila predloge, ki se v okviru protibirokratskega programa nanašajo na davke. Konkretni predlogi so v besedilu označeni rumeno.

Prihodnjič berite, na kaj opozarja in kaj svetuje Božena Macarol za področje zakona od dobička pravnih oseb, davka na dodano vrednost in dohodnine.

Vsakomur, ki si služi kruh kot podjetnik, je jasno, da leži ključ k uspešnejšemu in bolj konkurenčnemu gospodarstvu v davčni politiki. Davki so tisti, ki lahko v trenutku zatrejo še tako izvirne in pogumne podjetniške zamisli, in državna birokracija, ki se tega ne zaveda, si žaga vejo, na kateri sedi. Zato morda ni naključje, da se je slovenski protibirokratski program lotil tudi te žgoče teme. Davčna svetovalka in sodna izvedenka za področje davkov ter lastnica podjetja Studio Macarol, d.o.o., Božena Macarol, ki pri projektu sodeluje, opozarja na nekaj najbolj žgočih vprašanj, ki se pojavljajo v davčni praksi.

Kakšni so osnovni cilji protibirokratskega programa glede davčne politike?
Slovenija na tem področju sledi pobudam Evropske unije. Cilj slednje je zagotoviti trajno znižanje skupnega davčnega bremena, pri čemer je treba doseči ravnotežje med zniževanjem davkov, zagotavljanjem in izboljševanjem javnih storitev ter konsolidacijo proračunov. Zaradi tega se mora Evropska unija osredotočiti na odstranjevanje neučinkovitosti, povezane z dejstvom, da na njenem enotnem trgu obstaja 15 različnih davčnih sistemov. Te sisteme je treba poenostaviti, davkoplačevalcem pa morajo biti tudi razumljivejši.. Tudi Slovenija, ki bo kmalu del enotnega evropskega gospodarskega prostora, se mora zato poenotiti z evropskimi standardi.

Kakšno analizo za področje davkov ste opravili v Sloveniji?
Opravljena je bila primerjalna analiza določb zakona o davčnem postopku, zakona o splošnem upravnem postopku, zakona o davčni službi, zakona o dohodnini, zakona o davku od dobička pravnih oseb ter zakona o davku na dodano vrednost. V navedeni primerjalni analizi smo opisali sedanjo ureditev, njene slabosti, ki se kažejo v praksi kot posledica te ureditve, ter predlagali rešitve. V nekaterih primerih smo predlagali tudi konkretne spremembe členov veljavnih prepisov.

Začniva pri davčnem postopku. Velikokrat je slišati, da je zakon o davčnem postopku za zavezance strožji kot zakon o splošnem upravnem postopku. To pa je nelogično, saj posebni zakon ne more biti strožji od splošnega.
Težko komentiram pravni vidik tega vprašanja, vendar je res, kar pravite. V Sloveniji se na področju davčnega postopka uporablja zakon o splošnem upravnem postopku, razen če ni s posebnim zakonom to drugače določeno. Zakon, ki predpisuje posebnosti pri davčnem postopku je zakon o davčnem postopku. Nekatera postopkovna pravila vsebuje tudi zakon o davčni službi, ki je sicer po svoji naravi organizacijski predpis, vendar med drugim predpisuje tudi ravnanje uradnih oseb v davčnem postopku. Postopkovna pravila opisujejo pravice in obveznosti zavezancev, kadar so v davčnih postopkih. Te pravice in obveznosti so vezane na obračunavanje in plačevanje davkov, ugotovitveni postopek odmere davka, pritožbeni postopek v zvezi z davki, pa tudi na sankcije, če davčni zavezanec ne ravna v skladu z zakonom. Problemi, ki izhajajo iz izvajanja davčnega postopka v praksi na podlagi veljavnih predpisov, so naslednji. Primerjalna analiza določb zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki opredeljuje izvedbo dokaza z izvedenci, ter določb zakona o davčnem postopku (ZDP), ki predpisuje obremenitev strank s stroški postopka, pokaže, da ZUP pri dokazovanju z izvedenci dopušča, da se dokaz z izvedenci izvede tudi na zahtevo stranke, če je stranka pripravljena založiti znesek za stroške, ki nastanejo v zvezi z izvedbo dokazovanja z izvedenci. Citirana rešitev je za stranko ugodnejša, predvsem pa tudi jasnejša od določb zakona o davčnem postopku, ki se nanašajo na stroške davčnega postopka. Slabosti sedanje ureditve namreč so, da se stranke v postopku izogibajo dokazovanju z izvedenci, ki mu ZUP podeljuje enako dokazno moč kot ostalim dokaznim sredstvom. Zakon o splošnem upravnem postopku jasno določa vrste stroškov v upravnem postopku, med njimi tudi stroške za pravno zastopanje, strokovno pomoč in izvedence, med tem ko v zakonu o davčnem postopku ti stroški niso taksativno našteti. Ker ne vidimo nobenih tehtnih razlogov za drugačno rešitev stroškov postopka v zakonu o davčnem postopku v primerjavi z zakonom o splošnem upravnem postopku, predlagamo, da se prvi odstavek 8. člena zakona o davčnem postopku dopolni tako, da se lahko tudi stranka v davčnem postopku opre na zunanjo izvedensko, pravno in strokovno pomoč.

Kdo pa naj bi kril stroške izvedbe dokazov?
Glede kritja stroškov, ki nastanejo v zvezi z izvedbo dokazov z izvedenci, naj se v 8. členu zakona o davčnem postopku doda nov, drugi odstavek, ki naj glasi: “Stranka lahko založi sredstva za kritje stroškov, ki nastanejo v zvezi z izvedbo dokazov z izvedenci..”

V praksi so velik problem tudi dolgi postopki, v katerih davčni organi odločajo, zamudne obresti pa plačujejo davčni zavezanci. Kako bi morali po vašem mnenju rešiti ta problem?
Problem je težaven zato, ker se tok zamudnih obresti celo v primerih odloga prisilne izterjave po 20. členu zakona o davčnem postopku ne zaustavi. V praksi drugostopenjski organ odloča o pritožbi vsaj dve do tri leta, čeprav je uzakonjen instrukcijski rok, v katerem mora drugostopenjski organ odločiti o pritožbi, v 60 dneh. V vsem tem obdobju zavezancu tečejo zamudne obresti. To pomeni, da gre v vseh primerih, v katerih odločajo davčni organi dlje kot 60 dni, za molk organa, ki bi ga morala država sankcionirati, davčni zavezanci pa bi morali take primere prijavljati ministrstvu za finance.

Kaj predlagate v zvezi s tem v protibirokratskem programu?
Zaradi slabosti sedanje ureditve, po kateri lahko tečejo zamudne obresti iz naslova davkov in prispevkov ves čas do rešitve pritožbe, ne glede na instrukcijski rok 60 dni, predlagamo sprejetje novega, tretjega odstavka 20. člena Zakona o davčnem postopku, ki bi predpisoval obračun zamudnih obresti iz naslova davkov in prispevkov le za obdobje, v katerem je davčni organ dolžan po zakonu odločiti o stvari, to je za obdobje 60 dni.

Slišati je, da so lahko zavezanci zelo oškodovani pri rubežu, saj se njihova lastnina prodaja pod ceno.
Res je. Po trenutno veljavni ureditvi izterjevalec sam oceni vrednost zarubljenih stvari, po potrebi pa lahko pokliče posebnega cenilca. V praksi torej določbe 63. člena zakona o davčnem postopku pomenijo, da se zarubljene stvari lahko neupravičeno prodajajo tudi pod njihovo iztržljivo vrednostjo, s čimer se lahko grobo posega v institut “privatne lastnine”.. Lahko pa je s slabo prodajo povezano tudi nezakonito pridobivanje premoženjske koristi nekoga tretjega. Kot primer takšnega ravnanja lahko navedemo članek z naslovom “Kraja v imenu države”, ki je bil objavljen v Nedeljskem dnevniku z dne 12. maja 2002. V njem avtor Ciril Brajer opisuje primer, ko je rubežnik prodal zarubljeni predmet (viličarja, ki niti ni bil last dolžnika) po skoraj desetkrat nižji ceni od tržne, za borih 250.000 tolarjev, pri tem pa je znašala celotna terjatev do dolžnika le 208.251 tolarjev. Zato predlagamo, naj zarubljeni predmet za namene poravnave davčnega dolga oceni neodvisni cenilec. Da se izognemo morebitnim nepravilnostim pri oceni in prodaji zarubljenih predmetov s strani izterjevalcev predlagamo, da se v 63. členu Zakona o davčnem postopku doda nov, drugi odstavek, ki naj glasi: “Če iztržljiva vrednost rubežnega predmeta pade pod polovico svoje vrednosti, mora izterjevalec obvezno vključiti posebnega cenilca, razen v primeru, če se lastnik predmeta s prodajo po tej ceni izrecno strinja …”

O zamudnih obrestih sva že govorili. Kaj pa se zgodi, če te presežejo samo glavnico davčnega dolga?
Zakon o davčnem postopku v 100. členu določa, da zamudne obresti tečejo od prvega dne zamude v plačilo do dneva plačila davčnega dolga, kar v praksi pomeni, da lahko zaradi predolgih postopkov odločanja ali pozno začetih inšpekcijskih postopkov zamudne obresti večkrat presežejo glavnico neplačanega dolga. V gospodarstvu to pomeni propad šibkejših davčnih zavezancev. Menimo, da bi morala biti davčni dolžnik in dolžnik iz obligacijskopravnih odnosov izenačena glede zamudnih obresti, kar pa v sedanji ureditvi nista. Z zamudnimi obrestmi se namreč ne sme “kaznovati” davčnega dolžnika, saj obstajajo za to drugi mehanizmi kaznovanja. Zato predlagamo rešitev, da zamudne obresti ne smejo preseči višine glavnice. Na podlagi takšne rešitve bi lahko zamudne obresti znašale največ toliko kot dolg, od katerega so obračunane, kar bi bilo izenačeno z ureditvijo, ki velja za dolžnike po zakonu o obligacijskih razmerjih.

Tudi rok za ugovor na zapisnik davčnega organa je velikokrat prekratek.
V zakonu je določen 15-dnevni rok za sestavo ugovora na zapisnik. Kadar so očitane nepravilnosti težje, je ta rok občutno prekratek. O podaljšanju roka trenutno odloča inšpektor, ki ugotovitveni postopek izvaja, pri čemer je treba upoštevati tudi subjektivni dejavnik pri odločanju, saj isti inšpektor toži in sodi hkrati. Če podaljšanju ni ugodeno, odgovorna oseba v nadaljevanju postopka izda odločbo, ki ne zadrži izvršbe davčne obveznosti, kar ima lahko tragične posledice za davčnega zavezanca. Zato predlagamo, naj
o podaljšanju roka za pripombe na zapisnik o inšpekcijskem pregledu odloča oseba oziroma organ ali komisija, ki ni vodila tudi samega davčnega pregleda. Iz trenutne prakse namreč izhaja, da oseba, ki vodi postopek, marsikdaj ne odobri podaljšanja roka za podajo pripomb na zapisnik, ugovor davkoplačevalca na svoje delo pa ima inšpektor samodejno za neutemeljen.

Kako pa bi lahko rešili težave z nejasno davčno zakonodajo, ki jo v praksi davčni organi zelo različno razlagajo?
Če davčnega zavezanca obišče davčni inšpektor, ki pri pregledu naleti na vprašanje, ki ni jasno opredeljeno v davčni zakonodaji, pogosto opredeli ravnanje davčnega zavezanca kot nepravilno in v zapisniku o inšpekcijskem pregledu zavzame svoje stališče, ki nima jasne podlage v veljavni zakonodaji.
Breme dokazovanja v davčnem postopku je pri nas vedno na strani davčnega zavezanca, kar je slabo. Če davčni inšpektor pri pregledu naleti na vprašanje, ki ga niti Glavni davčni urad niti strokovna javnost nista razjasnila z ustreznimi mnenji in stališči, postane torej davčni zavezanec tisti, ki je dolžan tudi v takšnem primeru priskrbeti ustrezen dokaz o pravilnosti svojega ravnanja ali pa se strinjati z inšpektorjevimi ugotovitvami o nepravilnostih. Davčni inšpektor torej prepusti rešitev vprašanja sposobnosti in iznajdljivosti davčnega zavezanca, ki za sabo nima niti državnega aparata, kot ga ima davčni inšpektor, niti njegovega znanja. Zavezanec je prepuščen celo sodnim postopkom, ki trajajo tudi več kot pet let, vsi stroški pa spet bremenijo davčnega zavezanca. Zato predlagamo, naj v primeru nejasnih pravnih podlag davčni inšpektor pridobi uradno stališče o nekem davčnem vprašanju ali nepravilnosti. Primerna bi bila tudi rešitev, da bi zakonodajalec pooblastil Vrhovno sodišče Slovenije, da na svoji seji izda mnenje o posamezni pravni problematiki, ki je širšega pomena in glede katere je pričakovati, da bo sporna v več primerih ali pa je ta problematika tudi že zajeta v sporih, ki so v reševanju na upravnih sodiščih.

Nekateri bi lahko takšnemu predlogu oporekali, češ da gre za precedenčno pravo, ki ga Slovenija ne pozna.
Res je, da Slovenija uporablja na področju pravnega sistema kontinentalno pravno ureditev, ki drugače kot anglosaksonska ne pozna precedenčnega prava, torej prava, ki bi temeljilo na že razsojenih primerih. Ne glede na to vidimo v predlagani rešitvi bistveni prednosti. To sta večja pravna varnost zavezancev in manjši pritisk zavezancev na uradne ustanove za izdajanje pojasnil.

Pravzaprav je nevzdržno, da ni mogoče vnaprej pridobiti uradnega mnenja glede rešitve določenega davčnega problema, mnenja, ki bi vzdržalo tudi v postopku davčne kontrole.
Res je. Dogaja se, da so davčni zavezanci v postopkih naknadne kontrole kaznovani, čeprav so ravnali v dobri veri, da delajo prav.

Ali ne obstaja enotno izobraževanje o veljavnih davčnih predpisih in o njihovi uporabi v praksi?
Prav tega ni. Izobraževanje bi morala izvajati davčna služba. Ker med nalogami davčne službe niso našteti programi izvajanja izobraževanja ter informiranja davčnih zavezancev, med zavezanci povzroča nemalo težav in nejasnosti nepoznavanje stališč davčnega organa v zvezi s posamezno davčno problematiko. Prav tako s stališči davčne službe niso seznanjene osebe, ki se z davčnim svetovanjem poklicno ukvarjajo. Zato predlagamo skupno izvajanje programov izobraževanja in informiranja davčnih zavezancev in davčnih organov. Davčni organi in osebe, ki se ukvarjajo z davčnim svetovanjem, bi se morali enotno izobraževati in seznanjati s splošnimi ugotovitvami in stališči davčnega urada. Vzor za rešitev tega problema je lahko Avstrija, ki ima v okviru zveznega ministrstva za finance enoten izobraževalni center za davčne uslužbence in davčne svetovalce. Predlagana dopolnitev bi med davčne zavezance vnesla več znanja, razbremenila bi davčno službo in zmanjšala negotovost zaradi napačnega razumevanja davčne zakonodaje.

Kaj se zgodi, če davčni zavezanci sami ugotovijo, da so pomotoma naredili nepravilnost?
To se lahko zgodi, a si zdaj tega ne upajo prijaviti davčnemu uradu, ker se bojijo, da bodo kaznovani. Davčni zavezanci namreč tudi sami opravljajo notranje kontrole svojega finančno-računovodskega poslovanja. Pri tem lahko odkrijejo določene nepravilnosti pri obračunu dajatev, ki so sankcionirane na podlagi zakona o davčnem postopku ali na podlagi drugih zakonov. Zato so večkrat v negotovosti, ali naj tvegajo kaznovanje ob razkritju nepravilnosti ali naj počakajo na morebitni davčni pregled. Ker so predvidene sankcije v obeh primerih enake, se jih veliko raje odloči za prikritje kot pa za razkritje nepravilnosti. Niso namreč ustrezno motivirani, da bi odkrivali in popravljali napačna ravnanja v zvezi z obračunavanjem in plačevanjem dajatev, kar škoduje tako zavezancem kot tudi državi. Zato predlagamo, da bi kot možnost uvedli samoovadbo davčnih zavezancev. V zakon o davčnem postopku naj se vključijo določbe, ki bi za davčnega zavezanca, ki sam naznani davčnemu organu nepravilnosti v zvezi z obračunavanjem in plačevanjem dajatev, predpisovale milejše sankcije, na primer polovico najnižje možne kazni za določen prekršek.